邁向國際高標準現代政府采購新路徑
2026年01月30日 09:47 來源：中國政府采購報 【打印】 
——海南自貿港政府采購制度設計研究
■ 宋軍
全島封關運作是海南自由貿易港建設進程中的里程碑事件，其境內關外的特殊監管模式，對作為重要公共治理工具的政府采購制度提出了更高要求，也提供了一次千載難逢的“壓力測試”和“先行先試”的歷史機遇。本文所設計的路徑，旨在構建一個既深植中國國情又對接國際通行規則、既激發市場活力又有效管控風險、既服務海南自身跨越式發展又貢獻于國家戰略全局的現代政府采購新范式。
海南政府采購制度面臨的歷史性跨越與系統性挑戰
全島封關運作并非簡單的物理圍欄建設，而是對海南經濟治理體系的一次深度重構。對政府采購而言，這意味著其運行的基礎邏輯、市場邊界和政策功能或將發生根本性轉變。
——從境內市場到境內國際公共市場。一是重塑監管模式。“一線放開、二線管住”的核心，在于將海南從傳統的海關監管區內剝離，形成特殊的海關監管特殊區域。對于政府采購，“一線放開”意味著采購自海外的貨物、服務將視同進入“關外”，通關手續極大簡化。同時，國際供應商參與海南政府采購的物流與時間成本顯著降低，市場準入的“玻璃門”將被打破。然而，與之相伴的是“二線管住”帶來的全新挑戰，即必須建立一套高效、精準、智能的后續跟蹤與風險防控機制，對采購標的物向內地流轉、采購資金流動、數據跨境等進行有效監管，嚴防稅收套利、安全風險和政策尋租，這對監管的智慧化、協同化水平提出了較高要求。
二是拓展市場格局。封關后，海南政府采購市場在實質上成為背靠中國超大規模內需、直接面向全球開放的境內國際公共市場。供應商構成將從以國內企業為主轉變為全球供應商同臺競技。這一方面能通過“鯰魚效應”提升市場競爭質量，另一方面也對保障競爭的公平性、非歧視性和程序透明度提出了近乎嚴苛的要求。換言之，包括隱含的地方保護、歧視性條款或信息不透明等在內的任何問題，都可能引發國際爭端，損害海南自貿港的國際聲譽。
三是升級政策目標。在封關背景下，政府采購不能僅滿足于花錢合規、節約資金的初級目標，而須上升為服務自貿港國家戰略的核心政策工具。其政策功能需與旅游業、現代服務業、高新技術產業、熱帶特色高效農業等深度融合，通過首購、訂購、預留份額等方式，精準支持關鍵技術攻關和產業升級。可以說，政府采購應成為催化科技創新、塑造現代產業體系的“助推器”，而非簡單的“消費者”。
——與高標準要求存在一定差距。一是規則體系兼容性不足。現行制度以《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例為統領，在立法宗旨、供應商資格設定、救濟程序等方面，與《政府采購協定》（以下簡稱GPA）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（以下簡稱CPTPP）等新一代國際經貿規則倡導的原則還存在一定差異。
二是管理范圍與對象局限。長期存在的工程采購“借法”管理，導致貨物、工程、服務采購規則不統一、監管分散。大量使用財政性資金的國有企業采購等尚未完全納入統一、規范的監管體系，存在制度空白和碎片化問題。
三是運行機制效能有待提升。比如，“重程序、輕結果”傾向明顯、采購人主體責任虛化、評審專家實際決策權過大、爭議解決過度依賴投訴等。
四是專業化與監管能力滯后。目前，采購隊伍的專業知識結構難以匹配國際采購、復雜技術采購的要求。監管方式仍以事前審批和事后檢查為主，基于大數據分析的信用監管、績效監管和智能風險預警能力相對薄弱。
制度設計的指導思想、核心原則與戰略目標
面對上述挑戰，筆者認為，海南政府采購制度改革必須站在服務國家戰略的高度進行頂層設計。
——指導思想。一是遵循國家頂層設計。以《深化政府采購制度改革方案》為根本遵循，堅持高質量發展主題，將改革融入國家治理現代化進程。
二是對標國際高標準經貿規則。主動、系統地研究對接GPA、CPTPP等國際高標準經貿規則中的政府采購條款，吸收其在程序公正、透明度和反腐敗等方面的成熟經驗。
三是緊扣自貿港戰略定位。圍繞“三區一中心”（全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國家重大戰略服務保障區、國際旅游消費中心）的戰略定位和“十五五”規劃要求，將政府采購作為制度集成創新的關鍵領域進行突破。
——核心原則。一是開放競爭原則。對內外資企業一視同仁，提供平等機會（依法設定的安全例外除外）。
二是物有所值原則。從追求最低價轉向追求全生命周期成本、質量、效益和可持續性的綜合最優。
三是透明高效原則。堅持采購信息全過程、高標準公開，流程設計最大限度簡便、高效，降低制度性交易成本。
四是權責對等原則。強化并落實采購人在需求管理、供應商選擇、合同履約中的主體責任，實現權責統一。
五是風險可控原則。在擴大開放的同時，筑牢國家安全、產業安全、數據安全與廉政風險的“防火墻”，確保行穩致遠。
——戰略目標。一是近期目標（封關初期）。建成覆蓋全面、規則初步接軌、運行順暢的海南自貿港政府采購1.0版，保障封關后政府采購活動平穩過渡并展現新氣象。
二是中長期目標。將海南打造成為中國政府采購制度創新的“國家試驗田”、對接國際規則的“壓力測試區”和“先行區”，最終形成在全球范圍內具有公信力、吸引力和影響力的政府采購最佳實踐，為全國乃至國際公共采購治理提供“海南方案”。
構建“法規—機制—保障”三位一體新體系
立足于海南封關運作的新現實與新要求，筆者建議，圍繞國內法升級與國際規則接軌兩大主軸，進行突破性創新。
——在關鍵方面實現系統性突破。一是理念與目標的根本性升級。將立法目標從現行法側重規范采購行為、提高資金效益，升級為促進高水平開放、保障公平競爭、實現物有所值、服務自貿港戰略。這意味著采購不僅是為了省錢，更是為了提質、賦能。
二是擴大適用范圍。明確將使用財政性資金的國有企業、法定機構、園區管理機構等履行公共職能的實體納入采購人范疇，堵塞監管漏洞。覆蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等“四本預算”及相關聯的財政性資金。
三是夯實采購人主體責任。通過立法明確采購人是需求管理、履約驗收和績效評價的第一責任人。改革評審制度，將評審委員會的職能明確定位為提供獨立專業咨詢意見，采購人享有在合規框架內的最終定標決策權，實現權責對等。
四是構建多元化、高效率的爭議解決機制。改變過度依賴行政投訴的單一路徑，建立“磋商（協商）—調解—獨立行政裁決—司法審查”的梯度式糾紛解決渠道。特別要設立快速裁決程序，將處理周期大幅壓縮，以適應高效的國際商業實踐。
五是加強現代化監管。對串通投標、提供虛假材料等嚴重違法行為，加大經濟處罰力度，并引入禁止一定期限甚至終身參與采購市場的處罰。建立跨部門聯動的政府采購信用評價體系，實施聯合懲戒。
六是推動專業化建設。探索職業資格認證和建立采購官等專業崗位制度。建立海南政府采購專業人員能力標準與水平評價體系，與國際專業認證（如CIPS）探索互認。建立對采購代理機構、評審專家等的專業化服務能力評價與分級管理制度。推動成立涵蓋采購人、供應商、代理機構、咨詢和評審專家、科研院校的海南自貿港公共采購聯合會，并將其定位于輔助制定行業標準、組織專業培訓、開展行業研究等現代化專業共同體，成為政府與市場間的橋梁和智庫。
——對國際高標準規則進行吸收與借鑒。海南自貿港政府采購規則不應是簡單的法律移植，而應是基于自身戰略需求的選擇性借鑒與融合創新。一是基于GPA的國民待遇與非歧視原則（給予其他締約方供應商及產品不低于本國待遇），可在自貿港確立開放競爭、平等對待原則，為未來對接國際協定奠定國內法基礎。
二是基于GPA的全過程高透明度要求（涵蓋采購預告、公告、資格審查、評標標準、合同授予及后續信息的及時公開），可設定高于國家標準的透明度條款。例如，強制公開更詳細的評標細則、未中標原因說明，建立中英雙語的政府采購信息發布門戶。
三是基于GPA的國內復審（異議）程序（要求建立非歧視、及時、透明有效的行政或司法復審程序），可在建立多元化爭議解決機制基礎上，探索設立相對獨立的政府采購爭議評審委員會，吸納法律、貿易、技術專家，提供專業化、準司法性的快速裁決。
四是基于CPTPP對電子采購的倡導（促進政府采購流程的全面電子化、無紙化），可規定除極特殊情況外，所有采購均通過統一電子平臺進行，并探索區塊鏈存證、電子加密開標等應用。
五是基于國際協定中的安全例外條款，可設計海南自貿港安全例外清單，清晰、精確地界定涉及國家安全、核心技術的采購領域，明確排除適用開放條款，清單外領域則充分開放。
——在開放與安全間建立動態平衡機制。筆者認為，需創建一套適應“壓力測試”環境的動態管理機制。一是“先行開放清單”制度。在國家對GPA等協定的整體出價基礎上，海南可擬定一份更進取的先行開放清單，在工程、商業服務、信息技術等服務貿易領域率先擴大開放，測試國際規則適應性與產業承受力。
二是容錯糾錯與風險預警雙機制。為鼓勵制度創新，對探索性、非主觀故意且未造成重大損失的程序性偏差，可建立合規的免責認定程序。利用采購大數據平臺，對市場集中度、外資參與度、關鍵產品供應鏈依賴度等進行監測，建立產業風險預警模型。
三是“二線”監管的采購聯動。將政府采購合同數據與海南“二線”進出口管理系統聯動。對于在海南加工增值達到規定條件的“進口”產品，其在島內政府采購中被視同國產，享受平等地位。其若銷往內地，系統可自動關聯原采購信息，輔助海關監管，防止政策套利。
（作者單位：采招云數智采購研究中心）
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